在机关后勤服务社会化改革实践过程中，上海市自1995年以来，先行先试，以集中办公场所为重点，逐步探索出一条管理与服务分开、政事分开、企事分开的改革路径，通过十多年实践与探索，在精简人员编制、缩减财政开支、提高资产利用率和提升服务质量等方面均取得了较好成效。随着改革的深入，如何进一步深化机关后勤服务社会化改革，本文从部分机关单位实际出发，作进一步探讨与思考。 　　

　　一、机关后勤服务社会化改革的基本现状及存在的主要问题

　　目前，我市机关后勤服务社会化改革的模式主要有：

　　（一）总务模式。即保留或成立总务部门，专门负责管理后勤服务，中层管理人员由原机关人员担任，具体服务人员通过劳务派遣、临时聘用等方式进行聘用。该模式管理与服务职能相分离，服务相对专业，能有效掌握整个后勤资源，能以机关服务为优先，有利于安排原相关后勤人员，改革阻力较小，但该模式的社会化、市场化程度不高，离“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的“四自”改革期望相距甚远；

　　（二）托管模式。即将机关后勤服务以合同的形式整体由物管公司进行委托管理，机关履行监督职能，具体管理和服务均由物管公司负责。该模式下若监管有效、职责明确、公司选择得当，能在精简人员编制、缩减财政开支和提升服务质量等方面收到较好效果，但该模式存在着后勤资源把控力度低、服务与经营易发生矛盾、需安排原后勤人员数量较多等问题；

　　（三）公司模式。即单独成立后勤服务公司，聘请专业管理团队，整合后勤资源，运用企业化管理方式，对内服务，对外经营。该模式社会化程度较高，基本能满足“四自”要求，但该模式需以丰富的后勤资源作为条件，同时，也存在不易把控后勤资产的问题。

　　随着改革的不断深入，各种模式在实践的过程也都暴露出一些弊端，具体主要包括：

　　一是服务与经营关系不协调

　　无论是总务模式、托管模式还是公司模式均存在着如何协调后勤服务与经营关系的问题，有的单位由于制度设计的缺陷等原因，过分强调生存及市场化，将保障机关的服务完全用市场化的方式进行衡量，导致过分追求经济效益，而忽视机关服务保障变化大、政治性强等特点，当两者发生矛盾时，存在以牺牲机关服务为代价的现象，或机关只能支付高额违约金的方式来获得后勤服务。

　　二是自我积累与持续发展较难

　　改革后的后勤一般采用内外同一服务不同收费标准方式，对外的收费标准能根据市场行情及时进行定调价，而对内的收费标准确定则存在“定价烦、调价难”的尴尬，收费标准定高了，机关有困难、财政不同意；收费标准低了，后勤承受不了、难于运转，而实际情况往往为了照顾机关利益，对内服务的收费低于服务成本，同时，收费标准动态变化大，如何及时调整标准设置、及时随行就市也是一个实际问题。此外，对外经营的收入有的还被用作弥补机关经费不足或解决机关福利等，这些都直接影响后勤的收支平衡、经费积累和持续发展能力。

　　三是管理与服务未理顺

　　有的机关采用总务模式，将管理与服务职能分离，初步实现服务专业化，但具体管理岗位仍任用机关原内部人员，导致管理专业化程度不高，部分岗位出现外行管内行的现象。还有的则采用托管模式，管理与服务的专业化水平上去了，但后勤服务人员心却未向着机关。

　　四是市场竞争力不强

　　一些单位由于后勤资源较少、硬件设施落后、现代化管理水平差、专业化人才缺乏、人力成本较高等原因，造成改革后的后勤服务机构抵御市场风险能力不足、竞争力差、盈亏比例失调等问题，部分出现改革回潮的现象。

　　五是服务人员能力和素质参差不齐

　　由于目前服务人员通常采用临时聘任或者劳务派遣的方式，没有签定长期服务合同，且随时都有因违反各项制度或因表现较差而被更换，导致其缺乏主人翁责任感，缺乏集体意识，普遍存在得过且过和事不关己高高挂起的思想，没有把自己看成是单位的人，也正因为如此出现部分岗位由于服务人员表现不佳而频繁更换，这种情况在安保、司机、保洁、前台等具体服务岗位上反映较为明显。此外，部分外聘的中层管理人员也易存在此种问题。 　　

　　二、进一步推进机关后勤服务社会化改革的措施

　　（一）选择适合的发展模式

　　合适模式的选择对机关后勤服务社会化改革起到事半功倍的效果，良好的改革模式决定改革进程的深度。因此，应从机关实际出发，全面考虑后勤资源、工作需求、管理人员情况以及机关工作特点等，从现阶段和将来等多个时间纬度充分分析各种模式的利弊，综合选择或调整适合本单位的改革发展模式。例如有的机关周边餐饮行业发达，而机关人员数量不是很多，完全可以学习美国政府机关等做法，将单位的食堂取消，改以货币补贴，由社会对机关餐饮进行保障；还有的机关有餐厅、招待所、会务中心等丰富的后勤资源，则可以考虑采用公司模式，选择走后勤产业化的道路。

　　（二）构建专业的运营团队

　　目前，机关后勤机构的原管理干部普遍没有经过专门系统的培训，缺乏现代企业管理经验和专业技能，很难适应改革后的后勤管理岗位要求，而机关推向市场的又往往是自己做不好又缺少专业技术人才的服务项目，例如招待所、食堂等专业性较强的区块。因此，选择专业的运营团队，对于后勤机构的发展颇为重要，尤其是在骨干管理队伍的构建上，一个服务单位，如果没有一支高素质的、适合自身服务工作需要的骨干队伍，服务质量就没有保证，高水平的服务就是一句空话。目前一些机关采用的整体聘用骨干管理团队的做法不失为一种行之有效的做法，就是以合同的方式向专业的物业公司集体聘任骨干管理团队，如东湖物业等，由他们构建后勤机构的中上层管理团队，在此基础上向社会聘用具体服务人员，并由这个管理团队制定和实施后勤各项制度，同时对服务人员进行指导和培训。用市场人做市场事，既能解决管理不专业问题又能使改革平稳快速过渡。

　　（三）实施有效的机关监督

　　无论采取何种方式，都不能改变机关对后勤单位的主导和决策权。在构建运营队伍上，较大程度地选择专业的外聘管理团队，并不是说就弱化了对后勤的有效监督和控制。机关虽然不直接运作其委托或授权经营的资产，不参与具体的经营活动，但作为国有资产的所有者或出资者代表，享有资产受益权和重大决策权。具体做法可以：在人事上，后勤机构只对后勤中高级人事任免拥有建议权，由机关管理部门进行正式任免；在涉及到一定数额的资产处理上，后勤机构须报机关管理部门核准同意，不得自行处理；后勤机构的具体开支达到一定数额以上也须由机关管理部门同意。在人、财、物上掌握必要的主动权，可以防止后勤机构脱离机关监管和实际控制。

　　（四）建立完善的内控机制

　　目前，由于部分单位采用现代企业管理制度的做法值得借鉴，通过建立去行政化的后勤机构内部运行机制，构建以效益为目标，以成本管理为核心的现代企业管理机制，在采购、营销、服务、人事、财务、分配等全面建立健全各项操作流程和制度，使全员明确各自岗位的工作职责和操作规范，同时建立和完善激励机制，推行效益工资，执行赏罚分明的奖惩机制，保持队伍的危机意识和竞争意识，最大限度地调动和发挥从业人员的积极性、创造性，从而构建协调有序、充满活力的内控机制。

　　（五）提供有力的经费保障

　　改革的初期是积累运营经验、拓展推广市场、积累客户的时期，具有投入大、产出小的特点，同时还存在团队内部以及机关与后勤之间的相互磨合等问题，需要机关的有力支持，尤其是经费方面，因此，在改革的前期应根据后勤机构的实际运营情况在财政上给予必要支持，以防止因突然“断奶”而造成的适应性经营困难情况出现。

　　同时，机关还需根据后勤服务需求、业务情况和人员编制等情况，合理确定后勤服务经费支出预算标准，将其列入机关的行政经费预算，使后勤服务经费有正常的经费来源和可靠的保证，机关能够运用这部分经费购买后勤服务，后勤服务机构能获得合理的价值补偿。

　　此外，在机关与后勤服务机构之间需建立起真正意义上的后勤服务费用结算制度，合理确定服务标准和服务价格，形成动态价格机制，促进机关后勤服务机构经费自理、积累和自我发展。

　　（六）理顺经营与保障的关系

　　在后勤机构日常的运营过程中，机关考虑的是，后勤服务的质量水平不能因服务社会化改革而受影响；后勤服务机构考虑的是，建立现代企业制度后，如何获取最大的经济效益，促进后勤机构快速发展，因此，常常会出现搞好服务保障和发展市场经营之间的矛盾。如果一味强调按市场模式提供后勤服务，不但难以满足机关后勤服务保障多样性、政治性的需求，而且也就失去了创办和改革机关后勤机构的意义。如果过份强调后勤机构搞好服务保障而忽略市场经营，就会又回到过去的“老”路上，不但会增加财政的负担，而且后勤保障水平也难以提高，自身的运转也可能会出现问题。因此，深化机关后勤服务社会化改革的过程中，必须妥善处理好机关后勤机构发展市场经营与搞好服务保障的关系，对机关服务要搞好，对社会经营要搞活，兼顾两者效益，同时，还应强调推进机关后勤服务社会化改革、机关后勤机构参与市场竞争的目的是要增强后勤保障能力、提高后勤保障水平，任何时候服务保障职能都不能弱化。在具体做法上，可以根据各机关单位的工作特点，在给机关服务保障留出足量应对临时服务任务的运能基础上，在节假日或机关服务相对闲暇时间，利用富余的后勤资源积极拓展商业会议、散客市场等，不仅经济收入大幅增长，而且后勤保障质量和服务水平也得到有效提升。

　　在改革的进程中，出现各种问题和困难在所难免，但不能因出现阻力而畏首畏尾，使改革停滞不前，应明确机关后勤服务社会化改革发展的必要性和重要性，选择适合本单位实际的发展模式，建立专业管理和服务团队，完善后勤的内外运作机制，打造核心竞争体系，坚定不移地走深化改革发展之路，使后勤服务社会化改革更上一层楼。

　　（刊于《上海后勤》2014年第1期）