摘要：

侨务工作作为党和国家的一项长期性、战略性工作，是推动国家经济社会发展的重要力量。文章基于百年未有之大变局的背景，分析了近年来国家侨务工作面临的复杂多变的国际竞争环境、全球化人才流动格局变化和海外侨情变化等新挑战新要求。比较了各国侨民战略与侨务政策的阶段转变和特色差异。新时代我国侨民战略与侨务政策体系仍面临不少挑战，必须积极借鉴国外在构建侨民战略框架、完善涉侨法律体系、推行引资引智计划、创新侨民工作格局等方面的经验，从建立中国特色侨民战略体系、加强海外人才风险预防、整合优化涉外资源、构建“大侨务”工作格局、积极开展民间外交、加强实地调研等方面优化侨民战略与侨务政策体系。

关键词：百年未有之大变局;侨民战略;侨务政策;国际比较

海外侨胞作为推动国家经济社会发展的重要力量，在中国式现代化进程中发挥着独特而重要的作用，[1]既具有世界移民的共性特征，又具有鲜明的中国特色。党的十八大以来，习近平总书记在继承党的侨务理论的基础上，统筹国内国际两个大局，强调“侨”是新时代中国发展进步的“独特机遇”和“宝贵资源”，[2]并对做好侨务工作、凝聚侨心侨力共同实现中国梦作出了新的部署、提出了新的要求。面对百年未有之大变局，本研究从当前我国侨务工作面临的新形势新挑战出发，比较了世界主要代表性国家侨民战略与侨务政策的差异，并对我国新时代侨务工作面临的挑战和应对策略进行了深入分析，以期为完善新时代侨务政策体系、推动新时代侨务工作高质量发展提供参考和借鉴。

一、我国侨务工作面临的新形势新挑战

(一)美西方组建“制华同盟”，人才竞争战略呈现多种新趋势

当今世界正历经百年未有之大变局，国际形势正在发生深刻复杂变化，来自各方面的风险挑战明显增多，从根本上影响了国家人才格局和竞争战略。近年来，美国及其盟友不断调整移民和侨务政策，吸引高新技术人才流向本国，阻断与我国科研领域的交流合作。美国在《2022年芯片与科学法案》(A部分《2022年芯片法案》和B部分《研发、创新和竞争法案》)中明确提出了多项针对中国海外华侨华人新的限制性条款，如授权给美国科学基金(NSF)的任何资金均不得用于资助与孔子学院有合作关系的高等教育机构、禁止美联邦科学机构人员参与中国政府的人才招聘、禁止获得研发奖励的个人参与包括中国等受关注外国赞助的所谓“恶意外国人才招募计划”等。同时，还加强对华侨华人中的专业人士的监控和调查，极大限制了海外人才与国内的情感联系与科研交流。未来中国与海外华侨华人专业人士的关系维护将会变得更加严峻复杂，侨务工作风险压力倍增。

(二)保护主义、单边主义盛行，全球人才流动格局出现新变化

当前，人才流动赋予的信息流、知识流和创新流，已经成为推动全球经济发展和科技进步的关键因素。然而，近年全球化浪潮出现了逆流，保护主义、单边主义盛行，国际人才全球化流动格局正发生新的变化，全球人才流动和集聚日益呈现出一体化、虚拟化、双向化和多元化趋势。[3]欧盟通过“欧盟研发框架计划”“欧盟劳动力流动计划”、欧洲高等教育区和欧洲研究区的“双区”战略和护照及长久居民证制度，促进欧盟内部人员自由流动;[4]跨大西洋国家也就目前的前沿科技加强科研合作与人才交流，2020年美国、法国、加拿大、德国等15个国家成立了全球首个“人工智能全球合作伙伴组织”，[5]2022年美国、英国等8个国家签署了《阿尔忒弥斯协定》(Artemis Accords)。由此也可以看出，基于文化相近、地理相邻等客观因素和一些国家的政治考虑，全球人才的国际流动出现了区域化和局部化的趋势。面对后疫情时代国际人才全球化流动格局出现的新变化和新趋势，我国未来面临的引进海外侨胞人才的竞争压力更大、成本更高，无形中也增加了海外引才的不确定性因素。

(三)涉侨群体和个人利益诉求多元，为侨服务工作激活新动能

后疫情时代，人才国际迁移流动分化，因人力资本流动受阻，国际人才短期跨国流动减少，我国海外侨胞回国就业意愿增强，这为我国加强侨务工作提供了主观能动优势。国务院关于新时代侨务工作情况的报告结果显示，我国海外侨胞总数逾6000万，分布在世界近200个国家和地区。[6]华裔新生代和新华侨华人受教育水平普遍提高，华侨华人群体中的高水平人才不断增长，侨胞融入主流社会意识以及中华民族和文化认同感持续增强。然而，由于海外侨胞和归侨侨眷利益诉求多元，如出入境便利、长期居留等，为侨服务任务也更加繁重。因此，未来不仅为侨服务工作的平台载体、方式方法需要与海外侨胞侨眷的实际需求高度匹配，而且个性化、精准性的为侨服务能力也应更加符合侨界群体的期盼，以此推动我国侨务工作不断取得新进展新成效。

二、国际视野下世界主要国家的侨民战略与侨务政策比较

20世纪以来，伴随国际社会对侨民群体和侨务工作的日渐重视，无论是发达国家、次发达国家还是发展中国家，均出台了相应的侨民战略与政策，以最大限度地借助侨民为国家发展服务。然而，由于不同国家的发展目标和历史文化不同，因而其侨民战略与政策往往也存在差异。具体而言，一些发达国家如美国的侨务工作重点就是利用其海外侨民扩大美国在全球的经济、政治和文化影响力，次发达国家如爱尔兰的侨民战略与侨务政策通常经历了由单向的利用侨民转为与侨民双向互动、合作共赢的过程，而发展中国家的侨民战略核心主要是利用侨民为自己的经济建设服务。

(一)发达国家的侨民战略与侨务政策：从接触战略到竞争对抗战略

美国的侨务政策以“国际侨民接触”战略为中心，以国际侨民接触联盟组织为根本，服务于主导和称霸全球的国家发展大战略。一是国际侨民战略的主要目的是动员全球所有侨民。与其他国家侨民政策主要关注本国海外侨民不同，美国侨民战略对象是全世界侨民，目的是借侨民之手，将美国的政治、经济、社会、文化理念与价值观传向侨民祖(籍)国，从而提升其国家形象和影响力。二是美国侨民战略有健全的领导机构和组织。设立“国际侨民接触联盟”，该联盟拥有繁荣金融公司、西联公司、一个越南网、汉德基金会四个战略合作伙伴和美洲发展银行、国际农业发展基金会、全球企业周、新美国媒体等九个项目合作伙伴，其工作主要围绕贸易和投资、志愿者服务、慈善事业及外交、创业和创新等展开。三是充分利用全球侨民论坛将侨民政策机制化。国际侨民接触联盟充分利用召集会议、促进合作、协调联盟成员关系等工作机制，在投资、慈善、志愿服务、创新创业、外交宣传等方面展开工作，运用倡议、侨民地图和侨民资源库等各种有效平台，扩大了美国在全球的政治影响力。四是在大国博弈和区域秩序竞争格局中，[7]美国侨民战略与侨务政策的竞争性和对抗性也持续放大。美国认为大国博弈竞争长期化是当前国际环境变化的主要特征，将中俄尤其是中国视为其主要挑战，侨务政策的重心转向重塑全球影响力和领导力。拜登政府上台以来，积极打造美国主导下的以亚太地区为基轴，兼顾欧洲安全，覆盖其他地区的全球地缘战略蓝图，强调将美国意识形态因素全面融入经贸、技术、安全、发展援助等政策的制定，为美国推进“竞争性多边主义”和美式“小集团”模式提供理念基础，[8]以消除“特朗普主义”影响、重新激活美国全球领导力。其次通过文化、教育等合作项目开展侨民外交，进一步扩大与强化同其他国家的联系。以美国的新非洲侨民战略为例，2022年美国总统拜登发布了一项行政命令，指示国务卿设立有关非裔侨民在美国的参与的总统咨询委员会，加强美国官员与非裔侨民之间的对话。同时，美国通过非洲青年领袖计划、美国进出口银行、非洲妇女创业项目、大学伙伴关系计划、美国非洲发展基金会伙伴关系、USADF首届年度侨民奖、全球领袖-非洲人后裔社会创业项目等投资奖励侨民参与，对于美国争夺国际影响力、引领“再全球化”(Re-globalization)进程具有重要意义。

日本也成立了以国际协力机构为主体的侨务政策制定和实施机构，并通过项目合作和其他途径加深海外侨民与本国的情感联系。首先，日本政府在2003年设立了国际协力机构，专门负责制定侨务政策，管理侨务事务，加强日本海外侨民与本国的联系。其次，日本通过设立“日裔社会青年志愿者”和“日裔社会年长志愿者”等合作项目，帮助日本侨民融入当地社会，增加对母国的文化认同和民族认同。三是加强本国企业与海外侨民的社会经济联系。通过派遣由日本中小企业组成的调查代表团，促进日本企业间的交流合作，强化海外侨民与本国的经济交流和情感联系。四是通过公共外交和文化宣传改进新生代民族情感日益淡化问题。同第一代和第二代移民不同，第三代移民对母国的情感明显淡化，为改变这个局面，日本实施“日本屋”等项目，并在重要节日时间举办庆典活动以争取民心。五是制定针对海外日裔的就业政策，鼓励国内企业优先录用优秀海外日裔人才，积极引导人才回流。为回流的日裔提供业务信息，改善回流日裔工作环境。定期召开海外日裔大会并开展一系列活动，加深日本侨民与日本企业人士的沟通和交流。

(二)次发达国家的侨民战略与侨务政策：从单向利用到双向共赢

次发达国家的侨民战略与侨务政策基本经历了从单向利用侨民发展经济到双向合作发展共赢的过程，其主要代表性国家包括爱尔兰、以色列、韩国等。爱尔兰的侨务政策以2008年经济危机为转折点，实现了从促进经济发展向促进人才回流的转变。2008年以前，爱尔兰侨务政策以促进国内经济发展和经济转型为目的，利用灵活的政策促进与侨民的关系发展。爱尔兰早在20世纪80年代就开始制定侨民战略与政策，当时的主要目标是利用海外爱尔兰侨民所拥有的资本、管理经验、技术等优势推动爱尔兰的经济发展，其侨民战略制定路径包括确定爱尔兰的侨民群体以及谁是爱尔兰所需的目标人群、确定爱尔兰自身发展的首要目标、准确搜集和掌握侨民的个人信息、了解侨民需要、解决影响侨民回祖(籍)国投资创业的最大障碍等。[9]在爱尔兰的早期侨民战略中，不同的对象关系享有不同的侨民政策，总体来看爱尔兰对爱尔兰侨民可提供的帮助和支持包括社会福利、资助、建议、信息提供、(政治)游说、法律援助、移民回流帮助服务、文化建设、新闻媒体等;而侨民可对爱尔兰发展作出的贡献则有商业网络支持、慈善捐款、政治支持、商业支持、投资、爱尔兰市场的建立等。得益于爱尔兰的侨民战略与政策，爱尔兰快速实现了国家经济的转型，获得了“凯尔特之虎”的美誉。2008年金融危机后，爱尔兰的侨务政策转向以促进人才回流为目的，争取更多侨民参与本国经济复苏。建立了“海外移民工作部际委员会”，着重通过扶植爱尔兰侨民社群及组织发展构建了“全球爱尔兰人”这一想象身份。在《2020—2025侨民战略》中，爱尔兰宣称“我们的侨民是爱尔兰最大的资源之一”，并明确规定政府在未来五年将如何支持和参与世界各地的侨民社区;在《爱尔兰全球发展2025计划》中，“加强与侨民之间的联系”成为四大核心目标之一，并提出要强化与爱尔兰7000万名海外侨民的联络，将爱尔兰文化带到更广阔的世界，支持爱尔兰的外交政策目标。

以色列将吸引人才回流作为侨务政策的重点，同时增强海外侨民的民族和文化认同。在全球各地拥有众多犹太族裔侨民的以色列，从立国之初就把吸引归侨作为国家总体战略的重要组成部分并形成了富有特色的侨民战略，如出台法律明确“归国公民”的法律地位、承认双重国籍等。[10]以色列组建了由以色列总理主持工作、外交部执行相应职能的国际侨民委员会来加强与侨民间的正式联系，并且成立了世界犹太学研究联合会和国际高等院校犹太文明教研中心，[11]推出了Taglit-Birthright Israel(发现——以色列生来就有的权利)和Israel Project(以色列计划)方案来增强犹太青少年对犹太民族的共同命运和犹太文化传统延续性的认同感。这些举措有力提升了以色列侨民的民族认同，促进了犹太文化传承，也为国家经济社会发展提供了动能。

韩国侨务政策的重点是通过吸引海外人才回流以提升国家核心竞争力。自20世纪70年代开始，韩国制定多项招揽高层次韩裔回国兴业的政策措施，其主要的策略包括四个方面：一是提出构建发达国家型的研究环境，实施“人才回国工程(Brain Return Project)”，构建国际科学中心，[12]并出台各种法律制度如《韩国科技研究所援助法》《科技成就法》《技术开发促进法》《工程技术人员晋升法》等，创造了吸引韩裔科技人才回国的良好条件。二是建立各类国际韩国人才联络站和海外高层次人才网络信息库，在发达国家成立韩国高层次人才专业协会，[13]加强本土科技人才的对外交流，推动海外高层次韩裔人才的精准引进。三是制定灵活的吸引侨民回归方案，如“长期归国计划”“临时回归计划”“外国学者访问计划”以及“科技工作计划”等，[14]积极从国外尤其是从美国吸引学有专长的韩裔精英人才回到韩国，以加强尖端领域竞争力，缓解产业用工难问题。四是推动韩国侨务机构组织发展，官方侨务机构包括移民局、外交部侨胞司以及中央政府下属的侨胞政策委员会等，而其他机构组织包括海外韩国人基金会、韩国国际保健基金会、侨胞财团等，这些侨务机构与组织在加强韩裔侨胞与韩国的联系方面作出了积极贡献。

(三)发展中国家的侨民战略与侨务政策：以经济建设为中心

发展中国家的侨民战略具有一个共同的特征，即主要利用侨民为自己的经济发展服务，即便有其他方面的需求与任务，但都脱离不了经济建设这个中心，印度和越南就是其中的典型代表国家。印度的侨民战略与侨务政策核心基本承袭了殖民时代寇松的“印度中心”战略，其主要目的是争取海外印度人对印度的情感认同和资源支持;[15]而越南的侨民战略与侨务政策核心则是要加强海外越南人与越南的经济文化联系，吸引更多的海外越南人到越南投资经商，促进越南的经济建设与国家发展。

对于发展中国家而言，尽管侨民战略与侨务政策的内容形式有所不同，但根本宗旨都是以经济建设为中心，在整合侨务资源、吸引海外侨民尤其是技术侨民回国方面主要有以下一些典型做法：一是从国家战略层面高度重视海外侨民资源。印度总理莫迪将“海外印度人”视为“印度的力量”，称“海外印度人”在塑造印度国际形象方面发挥着关键作用;而越南则将“越侨”统一称为“海外越南人”，[16]明确了越南海外侨民的统一身份。二是加强顶层设计，建立管理海外侨民事务的相关机构。印度政府先后设立了海外印度人高级委员会和海外印度人事务部，而越南则成立海外越南人委员会专门管理侨民相关事务。三是修改相关法律法规，为侨民出入境、定居、投资、工作和接受教育提供便利。印度通过修订《国籍法》，推行“印度裔卡”(PIO)计划和“印度海外公民权”(OCI)计划，[17]给予回流的海外印度人更多优惠待遇;而越南也在法律上确立了双重国籍政策，并规定海外越南人回国投资经商享有与国内公民同等的待遇。2015年7月生效实施的《住房法修正案》和《房地产经营法修正案》进一步将购买和投资越南房地产的对象扩大至持有越南入境签证的外国人(包括海外越南人)，使房地产成为越南吸引外资和海外侨汇的重要领域。四是研究制定各项政策，密切海外侨民与国家的联系。印度侨民政策的重点群体主要包括发达国家的海外印度人、海外印度裔新生代和海外的印度劳工及其家属，通过举办“海外印度人节”、颁发“海外印度人奖”、推行“认知印度计划”、组织“Bharat ko Jaaniye在线测验赛(BKJ)”等系列活动强化了印度与海外印度人之间的感情联结;通过设立“印度工人资源中心”和“印度人福利基金”，实施“海外印度人人寿保险计划”“圣雄甘地海外退休与人寿保险计划”等，保护了印度劳工移民在海外的工作和福利;通过建立网络平台如“印度人全球知识网”“在美印裔专业人士网”和“学生注册门户”，发挥了无法回流的部分海外印度人的作用。五是注重调查研究，提高侨务政策的针对性和实用性。印度在进行重大的侨务政策调整之前，通过成立专门调研机构，以访问团的形式在国外进行现场调查、举办座谈会、向使领馆获取信息情报等，以充分了解海外印度人的政策需求。

通过这些有力举措，印度和越南在政治上改善了海外印度人与印度政府、海外越南人与越南政府的关系，增强了海外侨民对印度和越南的向心力和凝聚力。在经济方面，印度和越南采用的“引资+引智”模式，推动了各项贸易投资活动，促进了侨资侨汇的增长，为经济社会快速发展奠定了坚实的基础。在文化上加强了科技文化的交流与合作，增强了海外印度人与印度社会、海外越南人与越南社会的文化联系与情感联结。

(四)不同国家侨民战略与侨务政策的比较

1.基于各国政治体制和社会文化差异，侨务政策制定模式表现出集中模式、分散模式和非政府主导模式三种类型

侨务政策的制定和实施是一个综合考虑国家政治、经济、社会、文化因素的复杂过程，各国在侨务工作实践中形成三种主要的政策模式：一是由单一或主要政府机构负责制定侨务政策的集中模式，典型代表如印度的海外印度人事务部。这种模式通常由一个部门负责协调、制定侨务政策，可以有效地集中资源和权力，确保政策的一致性和统一性，政策内容涵盖侨民的法律地位和投票权、福利和权利、与侨民的文化和社会联系、汇款和慈善事业以及与侨民的商业关系的发展等问题。二是由多个平行机构分头制定侨务政策的分散模式，代表国家如韩国。这种模式下不同的侨务政策分别出自不同的管理部门，能精准地满足不同领域的需求，但由于缺少主导机构协调，对部门间配合要求较高。三是由非政府组织(NGO)或社会团体来管理侨务的非政府主导模式，代表国家如爱尔兰。这种模式缺少中央监督或协调，由独立于政府的非营利性非政府组织在没有中央监督或协调的情况下发挥积极作用，为海外侨民提供服务。

2.各国侨务政策内容主要围绕能力建设、权利保障和利益回报等诸多方面展开

目前，各国侨务政策可以归纳为能力建设、权利保障和利益回报三类：一是服务能力建设，主要包括国家文化建设和体系建设。在文化建设方面，各国通常会采用鼓励和促进海外侨民的语言学习、开展文化和民族节日庆祝活动等方式促进文化宣传，组织故土旅行使海外侨民(尤其是第二代移民)更加了解祖国的历史、文化和价值观。在体系建设方面，除了设立大使馆、领事馆以处理海外公民的问题和需求，也在本土建立了不同级别的国家侨务机构，以负责更加精细多元的侨务政策，收集追踪侨民相关数据。二是权利保障建设。在政治参与权利方面，认可双重国籍，将投票权扩大到海外侨民，允许海外侨民竞选公职。在公民和社会权利方面，向海外侨民提供福利保障，为海外侨民的安全提供支持。三是利益回报，目的是加强与侨民的经济交流，推动本国经济社会发展。制定经济政策，包括一些特定的税收、汇款和吸引投资的政策,带动本国经济发展，同时，通过提供经济或信息支持等方式鼓励“游说”，开展侨务公共外交。

3.不同类型国家侨务战略和侨民政策的政策目标和政策工具等存在较大差异

纵观发达国家、次发达国家和发展中国家的侨民战略与侨务政策，既具有共性特征，又存在显著差异。从各国侨民战略与侨务政策的共同特征来看，无论是发达国家、次发达国家还是发展中国家，都越来越重视侨民战略与侨务政策，坚持高起点、高规格谋划侨务发展工作，建立了相对完善的决策咨询体系、决策体系和侨民管理实施体系等，其侨民战略与侨务政策的目标往往都是根据国内的经济发展形势变化来逐步调整侨民战略与侨务政策的重心，推动国家经济社会的快速发展。

从各国侨民战略与侨务政策的特色差异来看，发达国家、次发达国家和发展中国家的侨务战略的政策目标、政策模式和政策工具等都有所不同。在政策目标方面，由于发达国家、次发达国家和发展中国家的经济与科技竞争实力不同，因此在侨民战略与侨务政策制定与实施的重心上也有所区别。发达国家的侨民战略与侨务政策偏向于霸权主义，旨在全面实现其在全球各个领域的领导力和影响力;次发达国家主要采用“硬性”与“柔性”结合的侨务策略，强化国家的核心竞争力;而发展中国家的侨民战略与侨务政策则以经济建设为中心，并兼顾其他领域的发展。在政策模式方面，一些国家主要采用政府主导的集权模式，设立统筹协调侨民事务的统一部门，如印度的海外印度人事务部;一些国家采用政府主导的分权模式，由多个平行机构分散管理侨民事务，如韩国就是通过一系列平行的机构来制定管理服务侨民的战略与政策;还有一些国家采用非政府主导的社会团体模式，主要依靠非政府组织(NGO)或社会团体来为海外侨民提供服务和支持，如爱尔兰就有许多独立于政府的非营利性非政府组织在没有中央监督或协调的情况下发挥积极作用，为海外侨民提供服务。在政策工具方面，发达国家的侨民战略与侨务政策更加体系化、全面化，通常使用国内国外双向渗透的策略来在全球经济、政治、社会、科技和文化等各个方面占据领导地位;次发达国家的侨民战略与侨务政策更加贴近本国侨情世情，一般采用“引资+引智”结合的手段推动国家经济社会发展;而发展中国家的侨民战略与侨务政策则更加多元化，手法灵活、思路新颖，保证了侨民战略与侨务政策的针对性、实用性和有效性。

三、不同国家侨民战略与侨务政策对我国侨务工作的经验启示

(一)我国侨民战略与侨务政策体系面临的主要挑战

1.顶层战略设计亟待优化

与国际侨民战略与侨务政策相对完备的顶层设计相比，我国侨民战略与侨务政策从顶层框架到落实落地至少还存在两个方面的问题：一方面是缺乏中长期的侨民战略和规划。在重视侨民战略与侨务政策的一些国家中，无论是发达国家、次发达国家和发展中国家，都出台了中长期的侨民发展战略规划，而我国在这方面的工作相对薄弱，尚未出台符合中国侨情世情的侨民发展战略规划。另一方面是缺乏有力的综合统筹协调部门。我国目前实施侨务管理服务的主要是统战部、侨办、侨联和有关民主党派等涉侨部门，相关部门制定出台的各项侨务政策往往相对分散，呈现出明显的碎片化特征，降低了政策执行的效果。

2.现行涉侨法律风险持续增加

从国外侨民战略与侨务政策的经验来看，完善涉侨法律体系是世界各国保护侨民合法权益的必经之路。然而，由于我国在涉侨法律体系方面起步较晚、经验不足，因此现行涉侨法律体系面临以下几点突出问题：一是现行涉侨法律体系还不完善。我国《宪法》对保护华侨权益作出了明确规定，但国家层面目前针对华侨权益保护尚无专门法律，归侨侨眷权益保护法较大幅度的修正距今已有20多年，无法满足我国侨民日益多样化的诉求。二是海外侨胞安全法律风险增加。近年来，“去中国化”对海外侨胞的安全问题构成新的挑战，发达国家假借“国家安全”名义和“法律”手段对中国海外侨胞开展安全审查，侵犯了海外侨胞的合法权益。如美国规定为中国技术转移提供服务者必须严查其可能的违反保密或知识产权协定行为，导致许多华裔科学家受到骚扰与解聘，甚至被逮捕和判刑;英国以种族灭绝、为中国制造大规模杀伤性武器、转移先进军事技术等莫须有的理由，开始在英国高校内大量审查与中国合作的学者等。

3.国家对外引资引智压力倍增

美国等发达国家为维护全球霸权不断强化技术封锁，推动中国与西方高科技领域脱钩，增加了中国引资引智的难度和风险，具体体现在以下几个方面：一是我国科技企业涉外经营受审，对外直接投资行为和规模缩减。2018年美国出台的《外国投资风险评估现代化法案》等，以各种形式对我国科技企业的经营投资活动开展复杂严苛的审查，导致许多中国企业在美并购计划被美国监管审查部门阻止或自主撤回，尤其是在半导体、金融服务、应用软件以及互联网等高新技术行业。二是对华技术封锁成为新常态，关键技术领域受限。2018年以来，美国将中国的很多知名企业和机构纳入“实体清单”，阻碍了关键技术在中国的创新发展。此外，还利用多边协定扩大对华出口管制的范围，联合欧洲、日本等拥有先进技术的国家，共同实施对华出口管制措施，阻碍中国得到先进设备和技术。三是外资企业对华投资及合作的顾虑增加，面临撤资风险。伴随美国对华全面遏制政策的实施，部分外资企业(含金融机构)不得不重新评估在华投资项目，对华投资项目的信心不足，特别是北京、上海、深圳、成都等地作为外资企业区域性总部和研发中心分布较集中的城市，将很有可能面临外资企业撤资和总部迁移的风险。

4.“大侨务”工作格局尚未形成

面对新的国际形势，当前大侨务工作格局的系统性、整体性以及侨务资源的充分发挥还存在三个方面的问题：一是尚未建立侨情追踪数据库，无法识别海外侨胞的动态轨迹。与美国通过国际侨民接触联盟构建侨民资源库和印度通过管办专业人才数据库、留学生数据库相比，我国侨务资源数据掌握不够完整。我国虽然拥有丰富的侨务资源，各地侨务部门也开展过侨情调查工作，但各地侨情数据割裂，对海外侨胞的情况掌握得还不够全面、准确。二是侨社整体力量难以发挥。新时代以来，尽管侨胞构成发生深刻变化，但原有的联谊联络工作尚未实现从开展老一代华侨工作到同时重视新一代侨裔和华侨移民工作的全面转变，众多在美侨社组织的领导成员及中坚力量均为华人华侨中具有较高事业成就和社会威望的人员，美国政府一系列的打压、限制性政策使得华人华侨的海外工作、学习及日常活动范围严重受阻，高端海外人才难以深度参与侨社的工作，进而导致侨社的整体组织力量难以充分发挥。三是舆论引导及文化宣传工作有待完善。从国际经验来看，爱尔兰、以色列和印度这些侨民众多的国家均单独出台了培养海外侨民民族归属感、文化认同感的政策，而我国在这方面的侨务工作建设相对不足。加之目前复杂的国际形势，美国及其盟友有意挑起意识形态化竞争，在国际上炮制“中国威胁论”，炒作、猜疑中国的对外政策，我国有必要进一步加强舆论引导和对外文化宣传。

(二)国外侨民战略与侨务政策的启示与借鉴意义

1.构建侨民战略框架，设立机构统筹侨务

从国际经验来看，世界主要国家均进行了侨民战略的顶层设计，并且成立了处理海外侨民事务的专门机构。在发达国家，尽管美国并未制定中长期的侨民战略规划，但成立了国际侨民接触联盟来全面负责侨民事务，并设立了有关非裔侨民在美国参与的总统咨询委员会来加强美国官员与非裔侨民之间的对话。在次发达国家，爱尔兰制定了《2020—2025侨民战略》和《爱尔兰全球发展2025计划》，并成立了海外移民工作部际委员会;以色列从立国之初就把吸引归侨作为国家总体战略的重要组成部分并形成了富有特色的侨民战略，组建了由以色列总理主持工作、外交部执行相应职能的国际侨民委员会来加强与侨民间的正式联系。在发展中国家，尽管印度和越南也缺乏中长期的侨民战略规划，但印度政府先后设立了海外印度人高级委员会和海外印度人事务部，而越南则成立了海外越南人委员会专门管理侨民相关事务。综上，国外通过设计中长期的侨民战略规划和设立专门的侨务管理机构，由此强化侨民资源的开发利用，汇聚推动经济社会发展的侨民合力。

2.完善涉侨法律体系，保障侨民合法权益

从国外对侨民合法权益的保障来看，完善涉侨法律体系是次发达国家和发展中国家保护侨民合法权益的重要手段。以色列出台了《回归法》和《国籍法》明确了以色列与以色列境外犹太人的关系，为其侨务政策提供了法律基础;印度和越南通过修订《国籍法》承认了海外侨民的双重国籍，并且越南还通过颁布《住房法修正案》和《房地产经营法修正案》使房地产成为越南吸引外资和海外侨汇的重要领域;而韩国则制定了一系列法律制度如《韩国科技研究所援助法》《科技成就法》等，将保护与促进科技、人才发展上升到了法律高度。由此可以看出，完善涉侨法律体系、保障侨民合法权益也是构建国际侨民战略与侨务政策体系的一条有益经验。

3.推行引资引智计划，强化侨民多元联系

目前，发达国家、次发达国家和发展中国家均出台了具有战略性意义的各类引资引智项目。从发达国家来看，美国近年推出了新非洲侨民战略，通过非洲青年领袖计划、美国进出口银行、非洲妇女创业项目、大学伙伴关系计划、美国非洲发展基金会伙伴关系、USADF首届年度侨民奖、全球领袖-非洲人后裔社会创业项目等投资奖励侨民参与。在次发达国家，韩国先后出台了不同类别的针对性计划，积极从国外尤其是从美国吸引学有专长的韩裔精英人才回到韩国。在发展中国家，印度通过举办“海外印度人节”、颁发“海外印度人奖”、推行“认知印度计划”、组织“Bharat ko Jaaniye在线测验赛(BKJ)”等系列活动，加强了印度与海外印度人之间的感情联结。综上，世界主要国家在开发利用侨民资源时，往往会结合本国国情世情侨情，制定各类引资引智计划，组织各种引资引智活动，以强化侨民联系，吸引优秀侨民回国。

4.创新侨民工作格局，推进侨务工作发展

从创新侨民与侨务工作的国际经验来看，其值得借鉴的做法主要包括：一是持续构建侨民数据库。如韩国建立了各类国际韩国人才联络站和海外高层次人才网络信息库，以方便准确并迅速锁定国内发展所需的海外侨民人才;印度建立了“印度人全球知识网”“在美印裔专业人士网”和“学生注册门户”，发挥了无法回流的部分海外印度人的作用。二是注重发挥非政府组织(NGO)或社会团体作用。如爱尔兰就有许多独立于政府的非营利性非政府组织在没有中央监督或协调的情况下发挥积极作用，为海外侨民提供服务。

四、新时代完善我国侨民战略与侨务政策体系的对策与建议

(一)强化整体战略规划，建立中国特色侨民战略体系

一是尽快制定具有中国特色的中长期侨务战略规划。要逐步将基于国内经济建设需要的侨务政策转向服务于强国建设为中心的侨务战略规划和运作机制的构建，转向服务于新形势下国内发展和国际竞争需要与在市场运营基础上保障侨民利益(尤其经济利益)的有机结合。二是成立独立行政部门侨务委员会，明确侨务委员会功能定位、职责分工，统筹协调涉侨事务管理主体。根据不同的政策目标，将原有单部门的碎片化力量集中到一个功能相对齐全的统筹部门，让各涉侨部门分工合理、各司其职，充分发挥协同作战的优势。

(二)加强海外人才风险预防，提供相关法律保障

构建总体国家安全观视域下海外引才工作新格局，降低海外人才的安全风险。一是尽快制定华侨权益保护法，修订归侨侨眷权益保护法，加强对涉侨法律实施的监督，更加重视对涉侨权益的保护。注重国家联合，参与国际标准制定。积极提供涉外法律服务支持，减轻海外侨胞报效祖国的顾虑和障碍。对国内或国际的律师事务所进行政策资助，开展专项合作，为海外侨胞提供法律援助，包括聘请律师、处理法律文件、参与诉讼等。二是预防审查风险，做好风险评估。在预防审查风险方面，针对在风险审查风险较大行业中的中国跨国企业以及华人华侨从业者进行前置性的风险评估和风险预警，尤其要关注涉美的国防、信息安全等关键和敏感领域，提前做好风险评估和应对方案，保护华资华侨的合法权益。

(三)整合优化涉外资源，打破海外技术封锁

一是开辟技术转移新通道，争取对外合作主动权。一方面，鼓励我国跨国企业强化国际技术合作，从利益不对称的技术购买关系转换为深度互嵌的联合研发关系，从技术层面强化互惠互利关系;另一方面，鼓励企业探索技术交叉许可，利用已有优势拓宽知识产权合作范围。鼓励我国科技企业利用相关法律法规，以现有技术优势与涉外企业探讨技术交叉许可的可行性。二是畅通海外人才回流和引才渠道，鼓励在美被打压科技人才回归祖国怀抱。自美国开始打压政策以来，著名数学家丘成桐、美国国家科学院外籍院士颜宁等一批前沿科学领域的高端人才已回国工作。利用好美国打压华人学者带来的“寒蝉效应”，畅通华人华侨归国的途径。三是减弱政府在人才引进中的主导作用，促进非政府组织参与人才引进。鼓励政府与私营企业、非政府组织和国际组织合作，共同开展人才引进项目。政府在此过程中提供支持、资源和政策引导，但将实际操作交给合作伙伴，间接引导人才引进服务于国家战略的需求。

(四)构建“大侨务”工作格局，发掘内生动力

一是精准把握侨民起源，建立准确、全面、动态的侨情数据库。发动驻外侨办、侨团等海外组织线下采集数据，同时基于中国领事App、中国侨网、中国留学生网以及各地侨网、海外人才网等现有数字化平台，线上收集海内外华人华侨、侨社数据，推进“互联网+侨务工作”。二是加快原有侨务工作模式从主要面向老一代华侨、国内侨务转向新老兼顾、国内外兼顾，推动海外侨社等海外组织机构加强与新生代华侨华人的联络工作，吸纳新生代华裔力量。针对中美竞争可能走向常态化的新形势，通过在有关部门摸排其在这一特殊时期的需求，进而提供必要的支持与帮助，出台面向在海外从业的高端海外人才保障保护政策，来去自由。三是加强对外宣传工作，把控海外舆论节奏。为海外侨胞兴办华文教育提供支持，突出面向华裔新生代等重点群体传播中华文化，增强华侨、新生代华裔对祖籍国的认同感和归属感。充分利用华文媒体、海外智库监测舆论，宣传中华文化。深入开展公共外交，鼓励华侨华人积极参与居住地的文化和公共事务，争取文化舆论的有利环境。

(五)重视民间力量，积极开展民间外交

在国际竞争加剧、部分国家华侨华人专业人士与国内交流安全风险增加的情况下，要积极发挥民间外交的力量开展侨务工作，加强海外华侨华人对国内的认知和认同。一是依靠企业或专门成立社团组织与海外华侨华人对接联系。根据侨务战略实施的具体需求，由企业或其他民间团体向海外华侨华人开展侨务工作，实现不同团体间的分工配合。二是加强与海外重点侨团的联系。不少海外华侨华人社团成立时间长、规模和影响力大，但多属自发性的民间团体组织，侨务工作部门应积极加强同海外重点侨团的联系，充分利用这些资源做好海外侨务工作。

(六)加强实地调研，准确把握侨情变化特征

一是深入开展侨民项目研究，提高侨务政策的实用性。基于侨民问题的特殊性和复杂性和侨民信息获得的难度，借鉴印度的做法，成立高规格的海外侨务政策调研机构，在有条件的海外国家优先开展实地调研活动，依托使领馆和海外重点侨团组织，派出专门研究人员调查海外华侨华人情况。二是统战侨务部门要着力构建海外新侨人才调研与跟踪机制，主动对接高水平人才高地建设需求，集聚更多海外新侨人才。顺应全球一体化趋势，加强与海外涉侨专业社团的联系，利用互联网数据挖掘技术，建立动态信息库，定期跟踪，并将海外华裔人才回(祖籍)国服务的需求与国内人才需求对接，满足国家建设高水平人才高地的需要。

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