本文刊发于《上海市社会主义学院学报》2023年第2期

作者简介：

闻丽，历史学博士，上海市社会主义学院副教授、中国新型政党制度研究中心研究员，中国统一战线理论研究会统战基础理论上海研究基地研究员。

摘要：

全过程人民民主是在中国长期实践的基础上形成并发展起来的系统民主，“全过程性”成为新时代中国民主政治的鲜明特征，而在此过程中，中国式协商民主成为全过程人民民主的重要形式，“协商”充分体现在全过程人民民主的所有环节，具有实践的“全过程”性，为民主政治的有效拓展开辟了更为广阔的实践空间，同时也是值得期待的理论生长点及技术支撑。在全过程人民民主的发展前景中，协商民主在优化制度环境、民主制度和机制的协调统一以及数字和智能技术的支撑方面能够有效提升制度效能、实现信息的高度统一和运作程序的有机统一、完善民主程序和民主制度实践的覆盖领域并进一步提升中国民众政治参与的范围与质量。

关键词：全过程人民民主;协商民主;实践指向;发展前景

全过程人民民主是一种体现人民主权原则和政治实践过程完整性的现代民主形态，是在中国长期实践的基础上形成并发展起来的系统民主，“全过程性”成为新时代中国民主政治的鲜明特征。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上曾明确指出，对于人民是否享有民主权利，除了要看人民是否有投票选举的权利外，还要看在日常政治生活中有没有持续参与的权利[1]292。党的二十大报告指出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”[2]29。这是基于中国的民主实践得出的重要论断，特别是中国本土协商民主的发展和实践支撑保障了人民持续参与政治生活的权利。中国的协商民主深受传统政治文化的根植与影响，具有鲜明的商量取向，体现民主政治的发展趋势，这是中国特色的民主资源，受到中国民众的广泛欢迎，并在中国政治环境中不断地实现广泛多层制度化发展，推动我国的民主实践展现出突出的全过程性。

一、全过程人民民主的协商意蕴

民主发展到今天是一个漫长的历史过程，通过民主的溯源性考察可以清晰地得出这一结论，民主的每一次递进都伴随着社会的进步和文明发展的支撑。比如，民主的进步就和科学技术的发展密不可分，每一次技术的革新一定会带来政治的变革，随着人类社会在农业文明、工业文明、信息文明等不同发展阶段的逐步推进，在当代政治生活中，民主政治的“全过程”需求也日益凸显。

“过程”是指事物发展变化的历史，反映了事物存在和发展的本质，这是马克思主义辩证法中一个重要原理。马克思指出：“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”[3]在这里，马克思认为每一个民主环节都至关重要，各个民主环节构成的整体是人民参与和实现民主的具体过程。恩格斯也在《反杜林论》中提出了事物都是互相联系的观点：“把自然界的事物和过程孤立起来，撇开广泛的总的联系去进行考察，因此就不是把它们看做运动的东西，而是看做静止的东西。”[4]这些观点的表达是“全过程人民民主”实践的哲学根基，是马克思主义基本原理和中国实际相结合的历史产物，也是马克思主义中国化的一个具体表象。

人类社会进入工业文明时代，从具体实践角度来看，民主的核心问题是如何让尽可能多的民众产生共同的思想意志，这种需求逐渐通过严格的程序设置而实现。查尔斯·泰勒明确指出：“人民要先让自己有个共同‘意志’，唯有透过复杂的制度与程序，才有可能产生这样的意志。而这些制度与程序又要在社会想象中才有意义。”[5]约瑟夫·熊彼特对民主的界定成为西方民主核心理论的基础，他简明扼要地阐释了民主的具体操作：“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”[6]所以，政治学者对民主的共识就是“选票式民主”。塞缪尔·亨廷顿对于民主化问题的研究也是基于这种民主的内涵：“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”[7]因此，这种间接民主的程序设定，正是通过选举和投票形成民众普遍的共同意志，每一个公民都可以参与政治体现了民主的进步，从而在一定程度上缓解了精英和民众之间的权力失衡。这种时代催生的代议制民主，不可避免带有自身的局限性，民主的进一步拓展随着社会的进步产生新的内在需求。

当信息文明时代到来的时候，人类社会对民主理论和实践发展的探索就是如何弥补代议制的种种缺陷，让人们更加真实有效地行使自己的民主权利，推动民主的形式、过程和覆盖面有更为深入的发展。民主“‘最低限度’的定义”是选举或竞争民主[8]，民主的高级形态应该是“参与式民主”，这是西方学者提出的完善民主理论与实践的新的理论体系，这一思想始自20世纪70年代，由政治学家卡罗尔·佩特曼等人提出，集中于改变投票式民主的权力失衡。这种失衡造成的精英化的取向正在摧毁民主的根基，为了扩大平民的政治参与和民主权利，参与式民主可以弥补这一缺憾。这一理论和实践认为，“直到参与式民主得到仔细的检视，参与民主实现的可能性得到批评，我们才能够知道民主理论中还有多少‘未竟的事业’，或类似的事业”[9]。20世纪80年代西方协商民主理论的兴起正是这种参与式民主理论的集中体现。共和主义民主的复兴和协商民主思潮的交相辉映，展开了对代议制民主的审视和修正，有助于在现实政治中有条件地实现每个人的民主权利和政治主张。在信息文明社会，随着协商民主的实践与推进，西方学者还是看到了资本主义民主制度下民主是非“全过程”的弊端：过去人们更多地担心在选举中的获胜者被利益集团所控，而今天的人们更多地担心选举的获胜者本身成为民意的背离者，应该用制度加以约束，这种民主约束的延续能提升对民主的保障，民主的全过程性正在不断被强调。但是当前在西方的政治运作中，“金钱政治”“社会的撕裂”“民主的形式化”“民主的极化”等现象依然对民主的实践带来时代挑战，即使是重要的议题也存在议而不决、决而不行，效率低下，互相扯皮的现象。“全过程”民主是突破和解决民主危机的重要视角，也成为世界范围内民主理论关注的重要话题。随着时代潮流的推动，“全过程”民主成为新的实践空间和发展方向。

作为一种新型的民主模式，中国的全过程人民民主是一种新型的民主话语表达，是集价值信仰、理论内涵、制度架构、体制机制、政策运行、实践操作等丰富内容于一体的复合框架，也是中国共产党对百年民主革命、民主建设、民主改革道路的理论总结[10]。“全过程”使人民民主的实践呈现出全景式的特征，“全链条、全方位、全覆盖”涵盖了民主政治的全过程：民主环节“全”，既有受尊重和保障的民主选举，也有选举前后的协商民主，通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等环节，体现了民主程序的全链条;参与内容“全”，通过不断创新民主制度和形式，激发人民参与活力，使人民尽可能参与国家方方面面的公共事务;覆盖方位“全”，从立法、行政、司法到社会生活，从中央、地方到基层，形成了全过程人民民主的全方位和全覆盖，扩大了人民有序政治参与。而在这一民主体系和实现过程中，“协商”贯穿始终。中国的“协商民主”有别于西方的协商民主理论，是内生于中国本土的民主实践。中国“全过程人民民主”的“过程”是一个合作治理的过程，在协商民主中平等对话、在民主协商中实现团结，追求的是凝聚共识、形成最大公约数，在根本利益一致的前提下，强调共建共治共享。由此，对于如何贯彻人民民主的原则、如何落实人民民主的要求，全过程人民民主给出了科学回答和实现路径，集中表达了“人民民主”的根本属性和本质特征。丰富民主形式、拓展民主渠道、加深民主内涵、提升民主质量，成为全过程人民民主的应有之义。

这一民主政治的实践鲜明生动地表明：中国的全过程人民民主回应了世界民主的时代需求，中国式协商民主契合推进全过程人民民主，真实有效地维护人民当家作主的权利，不断释放中国特色社会主义民主政治的巨大优越性，深刻彰显中国政治文明新道路，创造了人类政治文明新形态。

二、中国式协商民主的全过程性

协商民主的直接性、广泛性和过程性，体现了民主的真实性和有效性，彰显了中国式协商民主的底色就是人民民主。社会主义协商民主已经成为全过程人民民主实际操作中的程序载体。俄罗斯学者尤里·塔夫罗夫斯基曾撰写文章说，“中国民主比西方民主更具有协商性”。英国剑桥大学中国问题专家马丁·雅克直言，选举民主不会使人民和政府建立密切的关系，因为它只有在进行选举时才要求人民参与。而中国式民主的做法非常不同，协商在中国式民主中是一个非常重要的组成部分[11]。

新中国成立后，协商民主的重要载体就是中国人民政治协商会议制度，协商民主的理论也是围绕政治协商会议相关的制度和运作来聚焦展开。随着时间和实践的推进，习近平明确指出：“社会主义协商民主应该是实实在在、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。”[1]292显而易见，社会主义协商民主的丰富内涵全方位、全过程地落实在中国政治、经济、社会、文化生活的方方面面，贯穿在各领域、各行业、各地区、各群体内部和跨领域之间处理问题、制定决策的全过程之中。人民政治协商会议的制度范畴已不能涵盖协商民主发展的全景，无法揭示和理解协商民主作为实践全过程人民民主的重要形式和政治意义。“协商”逐渐伴随着人民民主“全过程”，广泛推及覆盖到人民民主的各主体领域，以“广泛、多层、制度化”的协商充分拓展民主实践的空间和有效性，彰显中国式民主的特有形式和独特优势，成为全过程人民民主发展的“中轴”[12]。

从人民当家作主的制度领域来看，1954年全国人民代表大会产生之后，人民代表大会制度作为我国根本政治制度，政治协商机制始终贯穿于其制度运作的“全过程”。人民民主的根本要求在人民代表大会制度中得到了主体彰显，不仅体现在选举民主的有效实施，协商因素也是无处不在，伴随始终。比如，在重要人事问题上，正式选举前会进行广泛协商，听取各方意见，确立人民代表候选人的人选，各级人民代表大会还会在协商一致的基础上推举国家机构负责人的候选人。在作出重大决定和重要法律、政策出台程序上，国家权力机关会在事前广泛征求包括人民政协和各民主党派乃至普通民众的意见和看法，全国政协的代表在全国人大会议期间参加人代会会议并同时进行“协商”性工作，充分体现了“协商”在人民民主中的重要辅助功能，协商是民主决策前、决策中及决策后的基础和重要保障，反映在整个选举民主的全过程，协商民主机制在其中发挥不可替代的作用。

从党的领导实现机制来看，党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[13]37-38很显然，协商民主、党的领导和人民民主是互相统一，相通相融的，协商民主是实现党的领导的重要方式。在我国的政治语境和制度氛围中，党的领导是最独特的政治优势，反映了中国特色社会主义的本质特征。民主集中制既是党的组织活动原则，也是国家和社会生活领域所遵循的原则，因此中国的民主政治发展是在党的领导下展开的，这里有充分民主上的集中，也有在集中指导下的民主，这并不违背人民民主的根本原则，反而有机统一于国家治理的整体运行。在集中形成决策之前，必须充分尊重民主的成果，最有效保障民主成果的制度机制就是协商民主。用协商来捍卫民主的成果和结论，最大限度地通过协商更多更好地吸收民意，使民主不变形、协商不走样、集中不武断。因此，在制度上强调“全过程协商”在“发展全过程人民民主”中的法律地位，尊重“协商”在人民民主中的基础性保障作用[14]，从而从制度上确立党的领导和协商民主的有机统一。

从基层社会治理来看，全过程人民民主概念的最初提及就是2019年习近平总书记在上海视察基层社会治理时所集中强调的。基层社会治理的民主实践鲜活体现了人民民主的全过程性。而且在相关社区的很多公共事务，都是通过协商民主的方式和方法解决。比如，在解决社区利益冲突问题上，更容易让全体利益相关者都乐意接受的方式和方法就是投票和协商。很多问题仅仅通过投票并不能服众，恰如其分的协商往往更能事半功倍。针对个人利益侵犯公共利益的行为，只要在法律上没有达到违法犯罪地步，通常是由基层群众自治组织基于情、理、法统一的方式来寻求最终解决方案。针对个人之间的利益纠纷，则通过各种方式的人民调解来寻找最大公约数，争取和解。还有在基层选举中，包括基层人大代表选举、基层党组织选举和村居委会选举，推荐候选人环节都特别强调了协商的重要性，以确保选贤任能，通过协商和选举来实现良好治理。协商民主是对选举民主的重要补充，两者相辅相成才使基层民主达到最大功效。一些共同事务需要讨论，经过协商之后以投票表决方式，按照少数服从多数的规则来形成最终方案，使协商结果产生权威性和认可性，这也有利于协商成果的最终落实，实现人民民主的全过程性[15]。

回顾近年来的民主实践可知，我国已经加大了协商民主体系的顶层设计力度，从2015年起，中央层面密集出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等一系列规范性文件，不断推动协商民主广泛多层制度化发展，全过程人民民主进入了发展的快行道。七大协商渠道建设统筹推进，社会主义协商民主体系的程序更加合理、环节更加完整、形式更加多样，形成了全国范围内协商民主实践上下齐动、竞相发展的良好局面。

三、全过程人民民主的实践指向：协商民主的制度运作

党的十八大报告指出：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。……把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”[16]党的十九大报告继续明确：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[13]37-38党的二十大报告又进一步指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。”[2]29当前，中国社会主义协商民主的制度体系，是由政治性协商制度、行政性协商制度、治理性协商制度和社会性协商制度四种基本协商制度所构成，具有复合、立体和跨域诸多特征[15]。

政治性协商制度是指政治制度运作中的各种协商制度和协商机制，主要通过人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国人民政治协商会议来体现。无论是人民代表大会、多党合作制度还是政治协商会议，目的都在于体现党的领导下各族各阶级人民最广泛的联合，通过吸纳不同阶级、民族、区域的代表参政议政，对重大政治问题进行协商决定，形成国家意志。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发挥着参政议政、民主监督、政治协商的重要作用，把民主协商精神贯穿于决策之中，增进社会共识，形成最大公约数，多样化的政党协商形式成为参政党发挥作用的重要渠道。人民政协作为专门协商机构，具有常态化、专业化的运作特征，实现人民群众通过选举以外的制度和方式参与公共事务管理。此外，全过程人民民主的真实性不仅体现在决策之前和决策之中，更是体现在决策之后。政协协商实现了同党委和政府工作的有效衔接，有助于促进协商成果的转化落实[17]。作为大团结大联合的组织，人民政协能够代表各种政治力量的利益诉求，具有最大限度的政治包容性、最广泛的组织代表性，使人民群众能够真实地参与到民主运行的每一个环节和民主覆盖的每一个领域，是全过程人民民主的重要实现渠道[18]。

行政性协商制度体现在纵横交错的中国科层行政体系。中国的行政体系是一个自上而下具有中央集权性质、同时又兼顾地方自主权力的庞大科层运行体系。除了维护中央的权威以外，也会对地方具体实际情况有所考虑，给予地方与中央进行协商的制度特点。这种协商的弹性空间赋予大国治理以灵活性、变通性和创新性。中国作为一个超大规模的国家，中央政策自上而下贯彻落实，地方则会因地制宜、因时制宜地拥有较大活动空间，在具体政策上与中央加强协商，更为合理有效地推进政策的落地是常见的做法。此外，协商机制的优势还体现在处理跨区域、跨部门的共同治理事务方面，比如涉及流域、交通、旅游、治安等需要各方协调合作的事务，中国的行政治理体系已经形成比较成熟的具备各种功能、各种类型的协商机制，这样的案例比比皆是。比如工作协调小组、跨区域合作协议、联席会议等具备协商性质的组织机构。这种机制充分体现了协商民主的灵活性和有效治理，赋予全过程人民民主旺盛的生命力。

除了正式机构内部的协商，在基层社会治理中协商民主已经成为日常治理模式，制度化水平越来越高，方式也多样化，形成治理性协商制度。近年来，协商民主在基层蓬勃发展，基层社会的协商样态和区域创新特色越来越凸显，同时各种协商模式互学互鉴，形成多样化的制度体系，推动协商民主作为全过程人民民主实现的重要形式向纵深发展，营造良好的民主氛围和政治局面。比如民主恳谈会、村民议事会、居民论坛、小区协商、业主协商、村(居)民决策听证等一系列丰富多样的协商形式，为人民群众解决切身利益问题提供了广泛深入的协商机会，不断夯实着基层治理的民意基础。人民群众还可以通过座谈、听证、评估等多种方式参与基层社会治理，发表自己的意见建议，为解决社区公共事务和公益事业建言献策，这也是一种充分合理的协商政治参与方式，体现人民民主的全过程性，推动了基层决策的民主化水平不断提升。

当前，在社会性协商领域，协商机制和制度的建设尤为迫切，社会协商涉及大量的社会组织、职业群体，大量的利益协调和政治诉求，也是社会矛盾频发的一个领域，如何建立适宜的协商关系和协商制度，逐步形成社会性协商制度，是对社会治理和民主发展的重大考验。目前在这一领域已经形成的比较成熟的协商制度有职工工资集体协商制度、法律之外的社会纠纷处理制度等。这些制度协商处理的问题都是比较聚焦的劳资矛盾和社会纠纷，其协商的优势在于第三方的介入，工会、社会组织、行业协会等协商主体的加入，让协商本身变得更加理性化和专业化、更具行业规范和行业标准，这种调解有利于加强制度化协商，达到整体利益平衡，促进社会团结和社会和谐。

因此，在全过程人民民主的实践取向上，协商民主的制度优势是其重要的实现方式。我国的协商民主始终坚持有事好商量，由人民内部各方面在决策前、决策中和决策后开展广泛深入的协商，力求在审慎反思和理性讨论中不断地对决策思路与内容进行纠偏校正，从而达成符合公共利益的最大公约数。这种协商民主形式，有助于切实解决许多领域发展不平衡不充分的阶段性难题，成为当前全过程人民民主蓬勃发展的一大亮点[19]。

四、全过程人民民主的发展前景：协商民主的制度效能

进入新时代后，我国人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的要求不断增长，这就对当前及今后一段时间内发展全过程人民民主提出了新要求。全过程人民民主的发展方向是集价值、制度、规范、程序于一体的整体性与综合性的发展方向，是全过程人民民主不断从初级阶段向高级阶段迈进的发展方向[20]，其生命力在于制度实践的效能，而效能的发挥则有赖于具体的程序和技术。随着党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开的不断完善，为全过程协商的发展提供了必要的前提条件;同时，借助于事前、事中和事后的协商过程，人民群众能够更好地行使参与权、表达权、监督权，这对于国家政治生活层面的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督都能起到显著的推动作用。“协商”充分体现在全过程人民民主的所有环节，具有实践的“全过程”性，为民主政治的有效拓展开辟了更为广阔的实践空间，同时也是值得期待的理论生长点及技术支撑。

一是优化协商民主的制度环境。协商民主的未来和前景，既有赖于技术支持力获得突破和允许的程度，也有赖于制度的包容性和开放性，取决于总体性的宏观制度结构在何种程度上持续释放民主的活力。有西方学者认为，真正的挑战并非来自于技术，而是来自于政治本身，如果我们要让民主从技术当中获益，就必须在政治上而不是在技术上做文章。这种努力的第一步是要在科技政策的制定中加入一种声音，即公民能够真正地参与其中以确保技术成为一种民主的技术[21]。社会主义协商民主不是按照西方协商民主的规则和程序，单纯随机抽样选择参与者，也不是简单的民主式协商过程，而是一个融合了党建引领、人大决策监督、政协全面参与、民众自治民主与政府决策的民意整合的全过程协商。这是中国式协商民主创新的关键点，全过程协商的完整程序与环节保障了全过程人民民主的落实。中国特色社会主义协商民主制度的任何程序与环节设计，应该兼具原则性和灵活性的特征，但灵活性不能牺牲规范的科学程序;否则，程序的创新就失去了它的制度意义，全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主也就无从谈起。中国协商民主恰恰是要避免缺乏信息和沟通基础上的“民主极化”，要寻找“最大公约数”，用合理的意见整合和吸纳偏颇的利益需求，绝不是消除异议的专断模式[12]。

二是实现协商民主的制度协调。就协商民主制度而言，目前我国主要通过党内法规和规范性文件来调整协商民主，缺乏一部规范协商民主的专门立法。不同领域和不同层级的民主制度和机制缺乏协调统一，信息和运作程序也难以有机统一。比如在实践中，统筹政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的机制不健全，难以形成整体效能。而过于笼统宽泛的一些制度机制，在有关参加范围、讨论原则、协商程序、交流方式等方面的规定不明确、不具体，影响了协商效果。针对协商民主制度建设中的问题，建议完善协商议政的内容、形式和程序，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，保证人民广泛持续深入参与日常政治生活。将协商民主制度同党委、人大、政府办文办事规则衔接协调，从制度上把协商民主融入党政决策程序，固化运作机制，确保协商民主规范有序发展。条件成熟时，可考虑在协商民主制度规则基础上，制定协商民主法[22]。

三是拓展协商民主的技术支撑。在智能文明时代，可以进一步借助智能技术和算法完善民主程序和民主制度实践的覆盖领域并进一步提升中国民众政治参与的范围与质量。当前，信息、互联网和数字技术把人类社会带入了新的时代，信息、互联网和数字技术改变了人们的思维方式，改变了政治存在的状态，同样也改变了协商民主的实践形式，由此产生了数字协商民主的新形式。数字协商民主，是一种直接民主，利益相关方可以在不同的空间直接参与协商过程;利益相关方在参与过程中，可以不受外在因素干扰地、更加自如地表达自己的利益诉求，可以避免与不同地位、身份参与者面对面协商所带来的紧张感以及真实表达的犹疑;可以真正全过程参与，除了正式的协商，还可以在协商前通过互联网提出意见建议，在协商后对协商过程进行评价以及监督促进协商结果落实[23]。有信息技术、大数据和数字技术支撑的协商民主，赋予我们无限的想象空间。民众的政治影响力日益增强、政治生活的空间逐步延展、公众参与的能力大幅提升，普通民众能够更加直接地介入政治领域。人工智能等相关技术的推进，大大降低民主参与和民意集合的成本。智能技术不仅能够有效提高投票和统计的效率，同时也能够提升协商的效率。中国对人工智能进行初步规划时，便明确提出要“加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，畅通政府与公众的交互渠道”[24]。

当前，全过程人民民主在中国的实践初具规模并显示出一定的制度优势，但是全过程人民民主和国家治理现代化的完全实现依然需要一个历史过程。新时代为这种历史过程提供了基本要素，中国需要把握这种时代趋势，进一步将全过程人民民主的制度优势转化为治理效能，从而为新时代的世界民主政治实践提供更加丰富的方案和选择。

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