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闻丽、刘晖在《中州学刊》发表理论文章《中国新型政党制度的治理优势》
来源:中州学刊 作者:闻丽、刘晖 日期:2021.03.01

  编者按:本文系2020年中共中央宣传部马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目“中国特色社会主义政党制度研究”、国家社会科学基金特别委托项目“中国特色社会主义政党制度研究”的阶段性成果,刊发于CSSCI来源期刊《中州学刊》2021年第一期。论文探讨了中国特色社会主义新型政党制度在国家治理中的比较优势。与西方政党制度相比,中国新型政党制度在治理的目标、治理的结构、治理的民主、治理的绩效以及全球治理等方面凸显中国政治文明和有效治理方案。

  摘要:

  中国新型政党制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。作为一种独特的政党制度类型,中国新型政党制度与国家治理现代化具有特殊而重要的关联性。与西方政党制度相比,中国新型政党制度与国家治理的契合性以及治理的比较优势体现在治理的目标优势、治理的结构优势、治理的民主优势、治理的绩效优势等诸多方面。这些治理优势显示了中国新型政党制度对西方政党制度在理论与实践上的超越,并在全球治理中彰显中国新型政党制度的优越性。

  关键词:新型政党制度;治理;比较优势

   中国新型政党制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。在制度体系内,其政治定位为国家基本政治制度。与西方政党制度相比,作为一种独特的政党制度类型,中国新型政党制度与国家治理现代化具有特殊而重要的关联,这种制度契合性和治理的比较优势体现在目标、结构、民主、绩效等方面,彰显了中国政治文明和治理方案在全球治理中的有效性。

  一、治理的目标优势

  治理理论的创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙将治理定义为一系列管理互动过程。①全球治理委员会将治理定义为协调不同利益和采取联合行动的持续进程。政府的目的是利用权力指导、控制和组织公民在不同机构关系中的各种活动,以最大限度地促进公共利益。②从这些概念的解释中可以看出,治理需要目标支持,而目标指向是在公众与个人、政府和市民之间的持续交流中调整利益关系,寻求公共利益的最大化。当前,在中国共产党的治国理政方略中,治理一词已成为中国政治生活中的一个热词和关键词。中国共产党是推动国家治理体系和治理能力现代化的核心力量,带领全国人民制定国家近期发展目标,规划未来发展方向,是中国政治发展的重要特征。中国共产党是一个特殊型的政党,诞生于风雨飘摇的国家危局之中,具备理想型和使命担当型政党组织的特性,肩负着实现中华民族复兴、国家繁荣昌盛、人民生活幸福的历史使命,成为中国现代化进程的政治主导者。在推动国家治理的过程中,中国新型政党制度能科学规范政党关系,保持政党关系和谐,凝聚中华民族的整体力量,助力国家治理目标的 实现。这是西方国家政党制度所无法企及的。

  在西方政体下,选举是竞争型政党政治的核心,政党为了赢取政权必然重视选举,并将其看作第一要务。选举政治和票决民主在走向成熟和稳定状态的同时,还面临新的局势、新的问题和矛盾甚至严峻的挑战。比如,在选举过程中,政客提出的很多政策主张大多是为了迎合公众的短期需求和局部利益,甚至存在哗众取宠的倾向,选择立竿见影的政策效果。而投票的选民更关心或更愿意选择和自己当前利益密切相关的政策,大部分民众对国家的长期发展规划不太感兴趣。为了追求短期见效的利益,候选人的政治观点和选民的政治倾向已不再是选民投票的唯一基础。可能代表绝大多数人长期利益的科学议程往往不能为所有人所接受。然而,候选人和选民的外表、行为甚至相似性已成为赢得选民支持的重要因素。选民和政治人物目光短浅的结果是政治短视和治理短视,这是票决民主的缺陷,也是“短视政治”的弊端。③政党政客在选举中做出的许诺多为权宜之计,其目的是讨好选民,借以笼络人心。因此,他们不可能作出具有前瞻性的决策。由政党竞争产生的政客与选民的双重短视性,必然会对国家或地区的长远发展构成极大危害。因此,西方国家政党所提出的选举纲领和许诺是从属于选举的治标策略。

  相较之下,中国新型政党制度是一种使命型、目标驱动型、任务型政党制度。④它强调为完成某些历史任务而把各个政党团结起来合作共事。中国共产党是一个追求理想、肩负使命、坚决执行政治任务的马克思主义政党。作为执政党,中国共产党在治理国家的过程中,设定的国家治理目标与政党承担的使命任务不可分割。新型政党制度是国家治理体系的重要组成部分,是在中国共产党领导下,通过多党合作和政治协商,更好地为国家治理目标服务,在这样的政治逻辑中得以形成一个使命型和目标驱动型政党制度。在新型政党制度框架中,中国共产党是执政党和领导党,指引整个国家的前进方向;各民主党派是参政党,与中国共产党一起,团结合作,共同担负起历史使命。执政党与参政党凝聚社会各方力量同向发力,在共同目标和共同思想基础上推动国家和社会的发展进步。这种政党制度模式排除了政党竞争性选举诱发的周期性动荡,形成平稳运行的政治定力,在政治稳定和社会秩序良好的氛围中,有序有效分阶段地推进国家政策和国家治理目标的实现。在国家治理中,执政党与参政党通过一种新的民主形式———“商量民主”来避免政党间的无谓内耗,遇事多商量、好商量、会商量,通过协商对待差异、处理分歧、凝聚共识。执政党充分听取参政党的意见建议并共同制定出务实而长远的国家发展规划和战略,实现了执政党与参政党的同心协力,在民主协商的基础上有效融合了国家治理的各方力量,聚合了实现国家发展目标的持久合力。

  中国新型政党制度强调维护政党稳定,但把维持政党稳定的目的指向国家更好的发展。中国共产党执政以来,连续制定了决定国家未来发展目标的十四个五年规划,不断提升国家治理能力现代化水平。各民主党派也在政党制度框架内,与中国共产党倾力合作,聚焦“两个一百年”的宏伟蓝图,和全国人民一起为推进国家治理现代化、实现民族复兴的中国梦贡献智慧。

  二、治理的结构优势

  就西方政党制度中的两党制或多党制而言,各政党的法律地位是平等的,领导人之间也没有政治隶属关系。中国新型政党制度的形成有其历史原因和现实基础。中国共产党是领导党,各民主党派接受中国共产党的领导,处于被领导的参政党地位,双方在国家政权多层级中合作共事,具有主次之分。其优势是制度结构的平衡和稳定、制度结构的合法性和制度结构的高效性。在这种复合制度结构中,作为执政党,中国共产党致力于实现国家治理的目标,所有政党和各阶层人民的意见和建议都得到充分体现。这种通过功能性组织所形成的多党合作、政治协商不仅畅通了民意表达渠道,并且有效吸纳融合社会多元化带来的政治诉求和政治参与的愿望,更好地统合多方力量、协调各方利益和保持国家与民众的持续互动,将治理过程推向良政与善治。

  中国新型政党制度在国家运行的结构关系中体现的独特政治逻辑和治理优势,可以从政党与政权、政党与政党、政党与社会的多重关系中来考察。

  其一,政党与政权关系方面。政党与国家政权的关系是一个复杂的政治过程。在中国,主要体现在政党与人大、政府、政协和其他政治机构及社会活动之间的相互关系。其具体运作机制体现在:第一,中国共产党和各民主党派分别作为执政党和参政党,直接参加或参与国家政权机构,参与国家大政方针的管理和决策以及政策和法令的制定与实施;第二,中国共产党在作出国家治理的重要决策时,会与各民主党派进行政治协商;第三,执政党与参政党奉行互相监督的原则,其中最重要的是参政党对执政党、国家机构及各级官员的民主监督;第四,中国共产党和各民主党派在政党制度结构中的关系是领导与被领导、团结与合作以及追求共同目标的党际关系。民主党派作为政党组织参与国家政权和国家治理,其作用的发挥表现为积极有效性和多层次展开,如:通过在各级政府的治理过程中发挥参政议政作用;通过与执政党的政治协商发挥协商治理的作用;通过中国人民政治协商会议的平台参与人民民主;通过人大议案、政协提案、社情民意等方式参与国家治理、区域治理和社会治理,发挥民主监督的。执政党和参政党在国家政权内和推动国家治理方面进行沟通、平等协商与讨论,聚集各方意见和智慧,促进相互理解和认同,最后达成政治共识,依照法定程序和依法治国的步骤形成决策并付诸实施。由此,执政党意志和人民意志得到了有机统一,特点和优势是鲜明的。

  其二,政党与政党关系方面。关于政党间的关系,外国学者一般将其分为一党专政、两党竞争或多党竞争。当然,在多党联盟中也存在着合作关系。根据政党间的关系,萨托利将政党制度分为竞争性政党制和非竞争性政党制两类。但是,中国的新型政党制度并不符合萨托利所谓的非竞争性政党制度的特征。中国的政党关系呈现出自身鲜明的特性,主要表现在:一是“平等但不对等”⑤。执政党和参政党的法律地位是平等的,但是在中国政治生活和国家治理中的政治地位是不对等的,是领导与被领导的关系。中国共产党是执政党,也是领导党;各民主党派是参政党,接受中国共产党的领导。二是“参政但不分权”。各民主党派通过各种制度、途径和方式参与国家政权,但不是西方意义上的权力分割。三是“监督但不制衡”。各民主党派作为参政党,依法行使对执政党的民主监督职能。但民主监督不是权力制衡,只是对国家治理过程中的相关问题进行质询、发表意见和建议。四是“合作 但不 同一”。执政党和参政党之间通力合作,共同推进国家治理,但并非完全同一,“清一色”不是新型政党制度追求的价值,求同存异,实现一致性和多样性的辩证统一,恰恰更有利于国家实现良政与善治。因此,新型政党制度的政党关系具有与其他政党制度不同的优势和功能特征。这种政党关系在中国得到长期稳定发展,并写入宪法,这也意味着,这项政治制度成为人民合法愿望的一部分,具有稳定性、均衡性和合法性的制度特征。从政党间关系的角度来看,新型政党制度建立了一种新的合作型或协商型的政党制度,这种制度完全不同于西方竞争性政党制度或其他社会主义国家的政党制度。在社会生活中,人们之间的关系不仅是竞争性的,而且是合作性的。但是,由于信息的不对称和人的有限理性,人们往往无法处理好竞争与合作之间的关系。从这个意义上来说,新型政党制度不是西方政党制度在政治生活中开展竞争的基本框架,而是在广泛的政治生活中为人们提供合作的基本框架。所以,中国共产党和各民主党派之间的合作协商关系开创和丰富了世界党际关系模式,有利于世界政党制度的多样化。

  其三,政党与社会关系方面。政党组织的一个显著功能就是社会整合,整合各种社会利益,协调各种社会关系。对立竞争的西方政党需要适应不断变化的情况,协调整个社会的利益,不断扩大其社会基础。而在当今时代,这样的理想状态却很难达成和实现。阶层或阶级之间长期存在的社会分化导致了新的政治力量和政党组织的出现,极易致使当前的政党制度格局出现政治不平衡。随着社会利益多样化的发展,各种不同的利益集团变得更加有秩序和有组织,出现了许多与政党有关但不同的利益集团。这些利益集团经常绕过现有政党或政党体系,通过其他政治途径直接诉求他们的集体利益,对议会、公众代表甚至政府施加压力,要求接纳自己的意见和建议,并捍卫自身的相应利益。这在某种程度上削弱了政党在社会整合中的关键作用。而中国新型政党制度为社会成员的政治参与提供了一个正常的、合法的体制渠道,有助于在“公众投入”和“政治产出”之间形成积极的互动,并增强公民的自主意识和政治认同。与此同时,它还为所有社会阶层或群体提供了自由、平等和竞争性的活动空间,使每个阶层或群体都有机会实现和充分争取自己的利益,最大限度地调动各种社会资源,激发社会潜力,合理和最佳地分配社会资源。

  三、治理的民主优势

  政党政治的一个核心命题就是国家政权如何行使及国家民主怎样实现的问题,也即国家权力“由谁行使”以及“如何行使”的问题。对于政党政治这一核心命题,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度给出了富有说服力的回应。毫无疑问,中国新型政党制度从不同维度回应了国家政权行使和国家治理的民主命题。⑥

  在西方政党体制中,政党轮流执政被视为现代民主的精髓,两党轮流执政更是被看作一种非常巧妙的制度安排。从民主的角度来看,西方的政党制度的确是实现民主的重要制度安排,也是聚集民意和整合社会的桥梁与纽带,这是竞争型政党制度的价值意蕴使然。然而,当前西方政党的做法也反映了另一种情况,即西方政体中的许多政党在金钱政治、精英政治的影响下,已经失去了往日的民主精髓和色彩,大多数普通民众被排斥在政局之外,权力为少数人所操纵,导致少数人统治加剧,政党政客化,与选民分离,一定程度上丧失了代表利益群体的政党功能。在这种状况下,即使是拥有同阶层利益的追随者,亦会对政党失去信任,对政治失去热情,政党组织日益松散,人数下降,投票率自然也随之下降。这是西方政党政治面临的现实挑战,这些新的社会状况和新的问题使他们陷入了价值和运作的双重困境。例如,对选票的神圣化导致对国家决策的短视,一味地强调人权反而导致了对公民权利的滥用。竞争型民主和对人权的异化扩大了个人、群体的短期利益,损害了国家的公共利益和长期利益。众所周知,西方民主竞争型政党制度发展至今,已遭遇到严峻的民主困境。比如,美国总统大选投票率长期下滑,到 20 世纪 80、90 年代降到了 50%。⑦进入 21 世纪,低投票率的颓势未见明显好转,反而进一步恶化。究其缘由,在于美国的政党体制和选举法对民众投票率造成的压制,两党依靠的社会力量和争取的利益群体早已将普通民众排斥在外,金权政治和政党以权谋私则是其中最普遍、最基本的因素。从本质上看,美国的选举制度早已偏离民主精髓,致使选民对政党竞选的冷漠态度日趋增长。与西方政党制度陷入民主困境不同的是,中国新型政党制度在转化为国家治理效能过程中,追求人民民主,不断创新和发展民主形式和民主实践。

  其一,中国新型政党制度在保障人民民主方面的优势体现在追求社会主义民主,实现最广大人民的根本利益,更好地诠释了政治制度的利益代表功能。在新型政党制度的运行框架中,民主党派依据自身依靠的群体、党派特色和专业强项,从不同的角度反映问题并表达不同的观点,这样不仅充分发扬了民主,反映了民意,而且促使各项决策更加科学。在目前中国利益格局日益多样化的情况下,为了顺利推行国家治理政策,执政党必须着眼于追求最大限度的公共利益,即寻求利益诉求的“最大公约数”。中国新型政党制度是一项中国式的社会主义民主制度,其核心在于多党合作和政治协商,实现社会主义民主,在复杂多变中找到“最大公约数”。因此,中国新型政党制度承认差异、正视差别,主张通过有效的合作与充分的协商去对待处理各社会群体和社会阶层之间多元化的利益诉求。它不仅保护大部分人的利益,而且考虑到少数人的合理要求,进而构筑代表和维护不同方面广泛利益的最大同心圆。

  其二,中国新型政党制度在保障人民民主方面的优势还体现在追求民主形式的多样化,更好地保障实质民主的实现。民主形式的多样化表现为国家范畴内的政治民主、社会民主、选举民主和协商民主等民主形式广泛交融发展,它们既相得益彰又相辅相成。新型政党制度服务于国家治理价值与目标,在实现社会主义民主和追求民主内涵的道路上,不断创新和完善民主形式,使政治民主、社会民主、选举民主和协商民主在制度范围内融会贯通。首先,在新型政党制度的框架下,通过各种渠道和方式,民主党派履行参政党职能,实现民主政治诉求,贯彻民主集中制原则,践行多党合作要义,为国家的政治民主提供了一个新的模式。同时,社会各利益群体已经通过各自所联系的民主党派和无党派人士间接进入国家的治理渠道,参与中国共产党治国理政的实践,参与国家政权机关和社会管理各方面、各层级的工作,从而充分实现政治民主和社会民主的最广泛和最大限度的结合。其次,中国新型政党制度发展创造了新的民主形式———协商民主。协商民主是在中国的土壤内产生的,是中国特有的民主形式,开创了新的民主内涵实现路径。协商民主的实质在于通过广泛的讨论和对话,形成广泛共识,寻找共同的最佳利益。这种形式的民主是对选举民主不足的补偿,在选举民主制度所倡导的决策中,多数人的原则并没有得到充分尊重,仅仅是保护了少数人的利益。中国新型政党制度创设了选举民主和协商民主的共存机制,将人民代表大会制度和人民政治协商会议相结合,实现了制度功能上的有机融合,使合理有效的协商成为选举得以有效运行的重要保障,从而在领导人选、立法和政策制定等方面更加充分地反映社会各方面成员的真实意愿,让人民群众充分履行国家主人的权利和义务,构建了一个科学完整的社会主义民主体系。

  四、治理的绩效优势

  判断一个政党制度优劣的关键在于看其治理绩效的好坏。与西方政党制度相比,中国新型政党制度在这方面具有显著的优势。“履不必同,期于适足;治不必同,期于利民。”⑧在今天的西方政权中,许多国家存在多种不同的政治力量和不同的政党,在政治斗争和政党竞争中带来不同程度的各种形式的纷争和内斗,政党之间经常出现相互攻讦和彼此否决现象。这种政党间的内耗现象在美国表现得尤甚。在美国,民主党和共和党“以卑鄙对卑鄙”的政党极化镜像时有出现,两党制也由此演变成了“否决制”。这种相互掣肘现象在很多时候造成国会分裂,府院对立,以至于重要的社会政治改革推动迟缓,国家治理能力低下,最终损害普通民众的利益和国家的整体利益。与西方政党制度通过竞争性选举和选票来获得其合法性和有效性不同的是,中国新型政党制度的合法性和有效性是通过制度绩效来证明的。一个廉洁、勤政、务实、高效的政府是人民的期盼、国家的大幸。事实上,中国共产党领导的多党合作和协商制度的体制运作是对国家行政运作的有力补充,促进了国家治理目标的高效完成。

  新中国成立以来,各民主党派和中国共产党携手巩固了新政权,为推动国家治理作出了积极贡献,并为随后的社会主义革命、社会主义制度的确立作出了应有支持。在社会主义建设过程中,各民主党派一直秉承合作初心,在中国共产党的领导下合力治国,并在国家治理现代化和社会主义建设方面贡献了智慧和真知。新中国成立以来中国走过的历程,充满着曲折和坎坷。在各种风险和困难面前,中国这艘巨轮能够破浪前进,新型政党制度表现出斐然的制度效能。历史和现实表明,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是占有制度高地的,不断释放高效的制度效能。新时代,中国新型政党制度正聚集新的制度能量,以包容的方式建设一个更加充满活力的社会,为实现中国梦凝聚永久动力。总之,新中国 70 余年的发展创新和实践运行表明,中国新型政党制度效能不断彰显,治理绩效日益提高,已成为中国实现从站起来、富起来走向强起来的一个重要“政治制度密码”。

  据此,我们有充分的理由相信,这一“政治制度密码”和治理绩效来源于新型政党制度在国家治理进程中发挥着其特有的政治功能和治理效能。新型政党制度不仅符合中国国家治理需要,同时也可以为破解竞争性政党政治顽疾,践行“政党的责任”提供一种全新的选择。诚如一些国家智囊团的专家所言,中国在改革开放方面取得了巨大成功,保持了高经济增长率,使数亿人摆脱了贫困,并证明了其政党制度的合法性和优越性。⑨

  五、为全球治理提供中国智慧

  中国新型政党制度在国家治理中显现出独特的比较优势,这种治理优势不仅对中国具有重要意义,而且对全球治理具有一定意义,可以为全球治理提供中国道路的范式、中国制度的智慧、中国文化的力量。这是中国特色社会主义政党制度的理论创造和话语创新,也是“四个自信”的一个关键组成部分,对于建构国际话语权至关重要。

  其一,治理优势显现新型政党制度模式的优越性。中国新型政党制度作为一种新型的政党制度模式,是在马克思主义理论指导下结合中国国情而形成发展起来的,在国家治理中展现了强大的制度优势,为世界各国探索建立政党制度提供了全新的选择。长期以来,西方政党制度类型学对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度一直存有偏见,或归于一党独裁制、一党独大制,或归于非竞争型政党制,或者完全排斥在外,归类时概不论及。中国学者在运用西方理论解读中国政党制度时,也往往牵强附会,生搬硬套,无法做出令人信服的逻辑分析和政治结论。中国新型政党制度概念的提出,显现了中国制度自信的力量,也为昭示中国的制度逻辑、制度结构、制度绩效和制度优势提供了理论依据和世界舞台,宣告西方制度偏见的破产。这种新型的政党制度模式独树一帜,完全不同于西方政党类型学中任何一种类别。其释放的制度效能和治理优势已经有目共睹,在推动中国的治理现代化和政治发展方面意义非凡,也为全球治理贡献了中国方案。

  其二,治理优势展现中国特色政治制度的优越性。新型政党制度是中国政治制度体系的重要组成部分,包含了中国特色政治制度共通的一些目标指向、政治逻辑、制度结构、价值追求、运行机制等特征。实际上,中国新型政党制度所展示的目标、结构、民主、绩效方面的治理优势在其他政治制度中都有体现。比如,党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的内在逻辑,创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,政治稳定、经济发展、社会和谐、文化自信、生态文明五位一体的治国方略,目标明确、结构合理、人民民主、制度高效的理政实践等,都是中国政治制度的基本遵循。这些制度的内在机理展现了中国特色的政治制度的优越性,了解分析新型政党制度的治理优势,为理解中国特色的政治发展道路提供了窗口与路径,也为全球治理提供了中国制度的范式。

  其三,治理优势彰显中国特色政治文明的优越性。当今世界,西方的普世价值和制度文明已随着全球化浪潮在世界渲染,但是并未给世界带来和谐与安宁,许多后发国家的动荡不安都有移植西方文明水土不服的因子,文明的冲突屡见不鲜。而西方国家本身在新时期面临着种种困境和挑战,也使很多人对信奉的普世价值心存疑虑。新型政党制度治理优势中体现的和合、合作、和谐、时中、中庸、协商、共识、共赢等文化特质来源于源远流长的中华几千年文明,这种文化机理和文明基因深刻影响了制度设计和制度运行,形成了制度的政治文化根基,彰显了中国特色政治文明的优越性。这是新型政党制度之所以独特的文明因素,不同的民族文化和政治文明塑造不同的制度品质,中华文明的“大一统”“共同体”“以天下国家为己任”“家国本位”“责任伦理”等文化传统已深深注入整个制度的机理,使整个制度的运作体现民族文化气息和色彩。因此,在文化多元的世界文明之中,中国不仅展现了强大的经济实力和综合国力,文明的优越性也开始在世界文明中日益凸显,这种文明的优越性伴随着制度的稳固和高效不断释放出强大的生命力,为世人所关注,在全球治理中彰显中国力量。

  据此,我们可以得出结论,新型政党制度的成就与价值不应局限于一国政治制度发展的范围之内,它还蕴含着对普适价值规律的政党制度规则的探索。新型政党制度作为一种独特的中国治理方案、治理范式,为世界政党政治和全球治理的发展贡献了中国智慧和中国方案。

  注释

  ①【美】詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府统治的治理》,剑桥大学出版社,1995年,第5页。

  ②全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》,牛津大学出版社,1995年,第23页。

  ③赵忆宁:《探访美国政党政治:美国两党精英访谈》,中国人民大学出版社,2014 年,第10页。

  ④许忠明:《政治共同体视野下中国新型政党制度的机理分析》,《统一战线学研究》2019年第4期。

  ⑤黄天柱:《参政党视角下中国新型政党制度的主要特征》,《中央社会主义学院学报》2018年第5期。

  ⑥高立伟:《中国新型政党制度对政党政治三大命题的回应》,《马克思主义理论学科研究》2019年第3期。

  ⑦王绍光:《民主四讲》,三联书店,2008年,第210页。

  ⑧魏源:《魏源集》,辽宁人民出版社,1994年,第55-56页。

  ⑨中共中央对外联络部研究室:《中国新型政党制度是一项伟大的政治创造——国际社会热议中国新型政党制度》,《光明日报》2018 年10 月19 日。

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